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把握常态化水泥错峰生产新要求,构建新时代高质量发展的新格局

2020年12月21日,工业和信息化部、生态环境部联合印发了《关于进一步做好水泥常态化错峰生产的通知》(工信部联原〔2020〕201号)(以下简称《通知》),与以往错峰生产文件相比,在新时期发生了新变化,提出了新要求,水泥企业要认真贯彻落实《通知》要求,统一思想凝聚共识,推动行业高质量发展构建新格局。

一、更加注重结合实际,保障市场公平竞争

污染防治、减少碳排放和压减过剩产能是水泥错峰生产的根本目的。《通知》延续《工业和信息化部 环境保护部关于进一步做好水泥错峰生产的通知》(工信部联原﹝2016﹞351号),列出了北方采暖区北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等15个省(自治区、直辖市)在秋冬季的具体错峰生产时间。煤炭既是水泥熟料生产的燃料又是原料,一般消耗量在95-110 kgce/t熟料左右。采暖期北方地区开展水泥错峰生产,除了达到污染防治、减少碳排放和压减过剩产能目的外,还能缓解区域性、时段性及结构性煤炭供应紧张问题。2020年入冬以来受大范围强降温等多种因素影响,全国用煤用电用气需求大幅攀升。部分地区紧急开展水泥错峰生产停窑限产,在雨雪降温天气下优先满足居民取暖用电用煤需求,保障了民生和重点需求。

《通知》在继续要求其他地区也结合实际“在春节期间、酷暑伏天和雨季开展错峰生产”外,还增加了“重大活动期间”也应开展错峰生产。《打赢蓝天保卫战三年行动计划》列入的重点区域范围(京津冀及周边地区,包含北京市,天津市,河北省石家庄、唐山、邯郸、邢台、保定、沧州、廊坊、衡水市以及雄安新区,山西省太原、阳泉、长治、晋城市,山东省济南、淄博、济宁、德州、聊城、滨州、菏泽市,河南省郑州、开封、安阳、鹤壁、新乡、焦作、濮阳市等;长三角地区,包含上海市、江苏省、浙江省、安徽省;汾渭平原,包含山西省晋中、运城、临汾、吕梁市,河南省洛阳、三门峡市,陕西省西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南市以及杨凌示范区等)早就已经在“重大活动期间”开展错峰生产。有的地区开展重大活动,提前半年甚至一年就列出了详细的时间地点安排,这为制定年度错峰生产方案,提前谋划科学合理安排生产时间留出了较长缓冲期,确保各部门统筹协调、顺利平稳执行水泥错峰生产。

《通知》强调了“所有水泥熟料生产线都应进行错峰生产”。对电石渣生产水泥熟料线给出了“错峰置换”的方式,并且明确“各地工业和信息化主管部门要组织电石渣生产水泥熟料的生产线与当地非电石渣水泥熟料生产企业沟通协调”。目前新疆、宁夏和内蒙古PVC企业电石渣生产水泥熟料生产线较多,而这些地区既涉及氯碱石化行业,又涉及水泥行业,水泥产能严重过剩,污染防治也是重头戏,协调好这两种工艺的水泥熟料生产线难度大任务重。“错峰置换”的经验来源于新疆等地,考虑到当地PVC企业电石渣水泥熟料生产线不易停窑的工艺特点,由水泥熟料生产线增加错峰生产天数代替PVC企业参加错峰生产;鉴于传统水泥企业在错峰生产和防治污染减排方面多承担了义务,按照“谁产生、谁治理、谁付费”原则,电石渣水泥企业应向传统水泥企业给予适当补偿。这既充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用,又更好发挥政府作用,由主管部门组织企业沟通协调,有利于保障公平公正,避免垄断和市场扭曲。

《通知》对“承担居民供暖任务的生产线”要求“在非采暖季、非错峰生产期间补足错峰时间”,明确了承担供暖任务的水泥企业应当补足错峰生产天数。实际上,利用水泥窑余热供暖可能会造成窑炉系统不稳定、能源转换效率低,随着地方加大集中供暖改造力度,如无特殊必要,水泥熟料生产线很少承担供暖任务。采暖期是北方地区水泥市场淡季,很少有企业愿意在非采暖季也就是市场需求旺季时停窑来补足错峰生产时间,《通知》这一要求能够解决之前有些水泥企业以供暖任务为由逃避错峰生产的问题。

《通知》也对承担协同处置任务的生产线予以考虑,“有全年协同处置城市生活垃圾及有毒有害废弃物等任务的生产线可以不进行错峰生产,但要适当降低水泥生产负荷”。《通知》虽然没有明确到底降低多少生产负荷,“全年”如何定量,如何界定协同处置等,但是提出“分类指导、差异管控”,“支持中国水泥协会组织制修订行规行约,强化行业自律”,“各地区水泥协会要大力引导和协调督促相关企业加强自律”,这给协会发挥专业优势,牵头制定行规行约留出空间。

二、重视市场主体作用,规范生产运营管理

《通知》首次增加了对企业的详细指导,强调“统筹协调谋划,处理好错峰生产和经营管理的关系”,体现了以市场为主体的思想。随着错峰生产常态化,“提前谋划、科学组织,保障水泥市场供应和员工工资福利”成为执行错峰生产的硬性条件。企业执行错峰生产压减了过剩产能,市场有序规范效益转好,员工工资福利非但不减少,反而有所提高。相信今后工会将发挥更大作用,在错峰生产期间组织员工培训、活动和落实休假制度。

《通知》不仅延续了之前“错峰生产期间统筹做好水泥窑、环保设施检修及技术改造等工作,着力改善生产环境”的要求,还结合近几年开展的污染防治攻坚战成果,将以前对错峰生产期间技改“实现达标排放”的要求上升到了“深化环境治理”,这将进一步巩固污染防治、推进生态文明建设。对水泥生产设备进行例行检修,是排除重大安全隐患、保障稳定安全生产的常规措施。工业和信息化部《关于进一步加强工业行业安全生产管理的指导意见》(工信部安全〔2020〕83号)提出“综合利用产业政策、法规标准、技术改造、化解过剩产能等手段防范化解风险隐患,促进源头治理”,“通过技术改造促进企业提升本质安全水平”。错峰生产为企业定期停窑检修创造有利的时间条件,起到加强安全生产的作用,这是执行错峰生产的一大好处。

《通知》首次提出“骨干企业要充分发挥引领带头作用,持续推进行业治理体系和治理能力现代化”,这不仅是对骨干企业带头执行错峰生产的肯定和鼓励,而且给了骨干企业新的任务——持续推进行业治理体系和治理能力现代化,同时也标志着将错峰生产列入行业治理体系和治理能力现代化范畴,是落实《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的具体举措。

《通知》提出了做好“六稳”工作、落实“六保”任务”。2020年面对突如其来的新冠肺炎疫情,中国水泥行业依然取得了稳增长调结构增效益的较好成绩,这得益于在统筹疫情防控和经济社会发展的基础上,理顺产业链供应链上下游的关系,利用错峰生产调节积压库存合理配置资源,支持上游企业待下游需求恢复后有序复工复产,保障了市场供应稳定和价格平稳。

三、增强政策合力作用,惩戒措施再度升级

仅靠企业自觉、行业自律等无法保障错峰生产政策的全面落实。《通知》与相关环保、化解过剩产能领域其他政策进行了协调对接,加强了政策协同,形成政策合力,加强和扩展了常态化错峰生产的政策引导作用。《通知》进一步明确了“各地工业和信息化主管部门应会同生态环境部门加大落实和检查力度,监督企业认真执行相关法律法规和强制性标准,强化对企业环保设施运行情况检查,促进环境绩效水平不断提升”。各地工信和生态环境两部门联合检查,除了检查企业错峰生产是否执行到位外,还要检查企业是否遵守《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等法律、法规及GB 4915《水泥工业大气污染物排放标准》,以及地方标准等。地方标准应当与国家强制性标准保持一致,或是更加严格。如果违反国家强制性标准,按照《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》(国办发〔2016〕34号)“污染物排放达不到要求或超总量排污的,实施按日连续处罚;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭”。按照十六部门《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》(工信部联产业﹝2017﹞30号)“严格执行环境保护法律法规,对超过大气和水等污染物排放标准排污、违反固体废物管理法律法规,以及超过重点污染物总量控制指标排污的企业,责令采取限制生产、停产整治等措施;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭”。

《通知》与生态环境部《重污染天气重点行业应急减排措施制定技术指南(2020年修订版)》(以下简称《应急减排措施》)形成了协同关系。《通知》主要针对水泥行业指导错峰生产,《应急减排措施》要求北京、天津、河北、山西、上海、浙江、江苏、安徽、山东、河南、陕西等地区的重点行业在重污染天气预警期间根据绩效分级进行应急减排。依照《应急减排措施》评选认定的A级企业,重污染天气预警应急减排时可以采取自主减排措施不停窑,重污染天气预警与错峰生产时期重叠时,应当执行更为严格的减排规定。原则上,多项政策法规的要求有重叠时,应当执行更为严格的要求。

《通知》首次将错峰生产和产能置换挂钩,“对不执行行规行约、不守信、不开展错峰生产的企业,必要时进行约谈,拒不改正的要在下一年省级工业和信息化主管部门按年度更新并公告的本地区水泥熟料生产线清单中注明,限制其生产线作为产能置换指标交易”。正在征求意见还未正式颁布的工业和信息化部《水泥玻璃行业产能置换实施办法(修订稿)》也同步将此作为惩戒措施“违反错峰生产规定被省级及以上工信或环保部门约谈后拒不改正的水泥企业所涉及的熟料产能”“不予履行产能置换公示公告程序”。实施产能置换是水泥新建项目的前置条件,省级工业和信息化主管部门按年度更新并公告的水泥熟料生产线清单是摸清家底、严禁新增水泥产能的“天花板”,也是确认可用于产能置换指标有效性的要件之一。该惩戒措施对严格执行错峰生产是大有裨益的。

2020年由工业和信息化部牵头组织开展的重点工业行业综合督查检查,水泥错峰生产首次被列为全国督查范围。这一系列的全国督查主要内容是对重点地区省级政府淘汰落后产能、化解过剩产能的工作进行检查。这标志着,水泥错峰生产与产能减量置换政策一样,成为淘汰落后和化解过剩产能的有效产业政策调控手段,并在今后全国督查检查工作中成为常规项目。

四、发挥协会协调优势,推动政策落实落细

随着深化“放管服”改革,充分发挥协会作用,《通知》延续了对全国性行业协会组织企业参加错峰生产的支持态度,“支持中国水泥协会组织制修订行规行约,强化行业自律,建立跨区域的业内协调机制,做好错峰区域与非错峰区域的协同协作”。目前全国整体上水泥产能过剩,总体实际需求小于生产和供给能力。区域联动开展错峰生产是保障市场公平竞争的前提。在水泥产能布局集中、产能产量大、基础排放量大、能源和产业结构性问题突出、以公路运输为主、容易形成雾霾等的连片交接区域,区域联动开展错峰生产能够提升污染防治效果。《通知》也继续支持地区协会组织企业开展错峰生产工作,要求“各地区水泥协会要大力引导和协调督促相关企业加强自律”。除此之外,考虑到“十三五”期间,各地区水泥协会基本已经将配合政府组织引导企业错峰生产列入日常工作,落实水泥常态化错峰生产将成为行业协会重要的协调性工作,《通知》进一步要求各地区水泥协会“认真落实工业和信息化、生态环境主管部门的工作部署,同时防止违规企业利用错峰生产哄抬水泥产品价格,保障市场稳定供给”。这也呼应了新形势下做好“六稳”工作、落实“六保”任务的总体要求,给行业协会留出政策发挥空间,形成政府、企业、协会的合力,在年度错峰生产方案制定之初就考虑到长期的市场需求,也为应急突发事件做好预案,减少价格大幅度波动,最终目的是为了保障市场稳定供给,保障产业链供应链稳定。各地区协会将根据当地实际,配合省级有关部门制定差异化的年度水泥错峰生产方案,做好错峰生产工作的同时要提高反垄断意识,维护统一开放、竞争有序的现代化市场经济体系。

五、加强宣传畅通举报,及时总结夯实机制

《通知》首次提出了加大对错峰生产的宣传力度,“利用传统媒体、新型媒体等各种渠道大力宣传错峰生产对化解过剩产能、节能减排、促进行业提质增效的重大意义”,这有利于把握正确的舆论导向,营造积极的舆论氛围,创造良好的施策环境。自《通知》下发以来,数字水泥网利用门户网站、微信公众号等综合媒体渠道,开展错峰生产的系列专访,特别邀请行业专家、地方协会和企业家“共话水泥错峰生产,把脉“十四五”行业高质量发展”,为水泥行业高质量可持续发展建言献策,宣贯错峰生产政策,凝聚了水泥行业共识,弘扬企业家精神,体现责任担当。《通知》还增加了“各地工业和信息化、生态环境主管部门要进一步畅通举报渠道,及时向社会公开电话、传真、电子邮箱、网络等多种举报渠道;对不执行行规行约、不守信、不开展错峰生产的企业公开曝光”。《关于畅通举报渠道 强化落后产能和产能违规置换查处的通知》(工信厅产业〔2018〕55号)指出“畅通举报渠道是淘汰落后产能和产能置换工作制度建设的重要部分”,并公布了落后产能和产能违规置换举报渠道。错峰生产是化解产能严重过剩的重要抓手,也应参照工信厅产业〔2018〕55号文件,公布错峰生产举报渠道。畅通举报渠道既有利于监督落实错峰生产,落实主体责任,有利于行业主管部门完善监督检查机制,加强监督检查力度,提高执法效率,维护公开公平公正的市场竞争环境。

《通知》还明确各地工业和信息化、生态环境主管部门的职责,“要加强协调配合,及时掌握水泥错峰生产执行情况,保障水泥常态化错峰生产平稳有序、顺利进行”“对上一年度错峰生产执行情况,要认真总结好经验好做法并予以宣传,对落实不到位的负面典型及时通报处理,进一步实化细化错峰生产常态化机制”。

“人不率则不从,身不先则不信”。各级部门通力合作,履职尽责,主动担当作为,完善错峰生产常态化机制,全行业认真贯彻落实,行业协会积极引导协调,才能构建新时代水泥行业高质量发展的新格局。